（2008年5月29日在洪湖市第六届人大常委会第九次会议上）
洪湖市民政局局长 涂明泽
主任，各位副主任，各位委员：
根据市人民政府的委托，现将我市城乡低保工作情况报告如下，请予审议。
近几年来，在市委、市政府的正确领导和省民政厅的正确指导下，在市人大的大力支持与监督下，市民政局党委认真履行职责，围绕“以民为本，为民解困，为民服务”的宗旨，站在关注民生、保障民生、改善民生的高度，把城乡低保工作作为民政工作的重中之重，抓好抓实。主要通过规范城乡低保管理，健全工作机制，大力争取资金，完善救助体系等措施，努力改善困难群众生活，为维护我市社会稳定，促进经济社会发展起到了积极作用。截止08年4月，我市城市低保保障人数为8344户、14587人，月人平保障标准为140元；农村低保保障人数为6898户，16225人，月人均救助标准为40元。
一、采取四项措施，强化城市低保规范管理
1997年9月我市开始实施城市居民最低生活保障制度以来，城市低保工作经历了低标准、广覆盖，应保尽保、动态管理和重点保障、分类施保三个发展阶段。随着城市低保工作的不断发展，对城市低保规范化管理要求也越来越高，为实现动态管理下应保尽保的工作目标，我们坚持公平、公正、公开的原则，主要采取四项措施，努力推进城市低保规范管理。
（一）加强城市低保管理制度建设。建立一套规范、完整切实可行的低保管理制度是做好低保工作的重要保证。我们本着用制度管人，用制度管事的原则，不断地探索和总结，努力建立起一套完整的低保管理制度体系。第一是建立低保工作机构和内部人员管理制度。为保证低保政策的严格实施，我们对全体工作人员分别制定了岗位工作职责，划定各自的职责和权力底线，实行阳光操作。同时还建立了内部管理制度，如申报、核查、审批、财务、信访、档案等管理制度。这些制度的建立和实施为低保政策的顺利执行提供了制度保证。第二是建立了规范的低保工作流程。在低保政策的执行上，做到“四坚持四不准”：一是坚持以家庭为单位计算收入，不准突破非农业户口；二是坚持属地管理原则，不准越级申报审批，严格自下而上、层层把关的工作程序；三是坚持民主评议和“三榜公示”，不准图省事简便，减少必要的过程；四是坚持实行动态管理，不准使家庭收入已经提高，已不符合低保条件的对象“久吃”低保。在低保申报审批程序上，坚持做到“一申三审”，即个人申请、社区初审、镇（办）审查、市局审批。从个人申请受理、社区初审、镇（办）审核、低保中心评议审批、建档、录入数据库、发证、银行卡发放等工作环节，制定了既严格又便捷的详细操作规范，对低保申报审批过程实行市局、镇（办）、居委会三级入户、三级评议、三次公示，并如实填写民主评议记录，切实做到程序到位，职责到位，层层有抓手，事事可追责，做到该保的一个不漏，不该保的一个不进，使低保工作真正做到了申报审批程序化、审批过程公开化、资金发放社会化。第三是实行责任追究制度和低保承诺制度。为了进一步强化低保工作责任，我们在市、镇（办）、居三级分别实行责任追究制，重申哪一级出现问题，追究哪一级责任；哪一个人出现问题，追究哪一个人责任。坚持谁入户谁签字谁负责，不仅较好地强化了低保工作人员的责任意识，也有效地杜绝了人情保、关系保现象的发生。另外实行了低保承诺制，向社会公开承诺了低保申报、管理、审批时限等服务内容。
[FS:PAGE]（二）加强城市低保管理网络平台建设。由于低保工作是一项政策性强、工作量大、涉及面广的新工作，没有一套专门的机构和工作人员是很难做好这项工作的。几年来，我们从四个方面构筑了低保管理网络平台。首先是成立了市级低保管理机构，规范市级低保工作管理。2007年3月，经市委、市政府研究同意，市编委发文批准成立了洪湖市低保管理中心，核定为副科级事业单位，隶属民政局管理，定编5人。目前市低保管理中心共有工作人员15人，具体负责全市城乡低保对象的审批与管理。其次是建立乡镇、办、管理区低保管理办公室。根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和湖北省《城市居民最低生活保障工作规范》的要求，街道（镇）民政部门是基层低保管理工作机构。为此，我们以全市20个乡镇、办、管理区社会事务办公室为依托，成立了低保管理办公室，明确一套班子两块牌子，将低保工作纳入社会事务办统一管理，由社会事务办负责乡镇、办、管理区的低保管理工作。第三是建立社区低保工作服务站。根据国务院《城市居民最低生活保障条例》规定，按分级审核、属地管理的原则，以办事处居委会为依托，在全市组建起12个城区社区低保工作服务站，社区专干负责本社区低保申请的受理、入户调查、初次审查及民主评议工作，社区低保工作平台初步建立。第四是建立城区低保工作指导站。针对城区低保对象数量大，情况复杂，工作人员素质参差不齐等现象，我们在城区设立了城市低保工作指导站，隶属低保中心，具体负责城区的低保管理服务工作，从而有效地解决了过去社区低保专管员“专”不起来的问题，进一步提高了基层人员素质，统一了把握政策的尺度，基本把好了入口关。
（三）加强城市低保动态管理。通过积极摸索实践，我们采取了五项有效措施，加强城市低保动态管理，做到低保对象有进有出，低保补助标准有升有降，基本实现了动态管理下的应保尽保。一是对低保政策和对象进行公示通报。在全市乡镇、管理区、城区共设置公示通报栏31块，除对已保对象进行长期公示，对新增、调整对象及时公示外，还对有关低保政策经常性公示，并通过各种媒体公示低保对象、宣传低保政策。二是对低保对象进行民主评议。在全市所有街道（居委会）、社区均成立了评议小组，对所辖区域新增、取消、变更人员进行民主评议。三是对低保对象实行分类管理，定期或不定期核查。对全市低保对象按困难程度不同划分为“三无”、特困、一般三大类别，对一类对象一年一次、二类对象半年一次、三类对象每季度一次核查。我们每年制定详细的核查方案，将核查任务落实到人，组织中心全体工作人员，对全市所有低保对象的家庭情况、收入状况、身体状况等进行逐户上门核查，核查后进行评议公示，然后作出新增、保留、取消或变更的决定。截止目前，累计取消不合格对象2万多人次，变更1500人次，同时对符合条件的对象及时动态纳入。四是实行举报核查制度。几年来，我们将举报电话通过公示栏、各种媒体进行公示。共接到举报电话和信件1200多件，查处率100%。五是安排有劳动能力的低保对象参加社区公益劳动和鼓励他们积极就业。
（四）加强城市低保资金的筹措与管理。低保工作的正常运行离不开资金这个后盾，建立稳定的资金筹措机制是低保工作正常运行的前提条件。通过几年的努力，我们建立了稳定的低保资金筹措和发放机制，确保了低保工作正常运行。在资金筹措方面，我们在市财政配套资金有限的情况下，不等不靠，切实做好自身基础工作，积极向省厅汇报我市低保工作情况，增进与省厅的感情联络。特别是低保扩面阶段，为争取省级低保补助资金基数，我们在低保人员基数与地方资金配套等方面做了大量艰苦细致的工作。通过积极努力，几年来，我们向上争取中央和省级补助资金一年一个台阶，2002年争取资金70多万元，2003年增加到90多万元，2004年增加到450万元，2005年达到1043万元，2006年达到1179.9万元，2007年达到1900万元。稳定的资金筹措机制的形成为低保金的按期发放提供坚实的保障。在低保资金的发放与管理方面，我们建立了民政审批、财政拨款、银行代发三位一体资金管理发放运行模式，提高了低保金发放效率，保证了资金的安全管理，确保了低保金的按月足额发放。
[FS:PAGE]通过以上四项措施的实施与落实，我市城市低保工作2006年被省民政厅授予“全省城市低保规范管理A级单位”荣誉称号。
二、坚持稳妥起步，扎实推进农村低保制度顺利实施
2007年按照省政府《关于建立农村最低生活保障制度的通知》（鄂政发〔2007〕41号）和省民政厅《关于迅速实施农村居民最低生活保障制度的通知》（鄂民政发〔2007〕5号）精神和洪湖市人民政府把“在年内实施农村低保”作为为民办的十件实事之一的有关要求和部署，我局高度重视，根据起步就规范的思路积极研究措施，按照“稳妥起步、重在建制”的原则，确保平稳顺利地将全市原农村特困救助对象全面过渡实行农村低保和拟新纳入农村低保的农村贫困家庭、堤防、城市建设及大湖拆围失地家庭。首先是建章立制，规范起步。以市政府名义出台了《洪湖市实施农村最低生活保障制度工作方案》，制定了相关工作制度和措施。其次是周密安排，稳步推进。在建立和实施农村低保制度的过程中，我们认真借鉴城市低保规范化管理的经验和做法，严格政策，规范推进。一是成立专班、培训人员。市民政局将建立农村低保制度作为2007年民政工作的重中之重，首先成立了由局长、分管副局长为组长、副组长的农村低保工作领导小组，赋予局低保管理中心承担建立农村低保制度的职能，健全内设机构，增配了工作人员，各镇（乡、场、办事处）均成立了以主要领导为组长、分管领导为副组长、相关部门工作人员为成员的农村低保工作领导小组；其次，组织培训。在乡镇民政办主任会上，采取以会代训的形式进行了政策宣传与业务培训。6月19日，市局又专门召开农村低保工作会议，进一步宣传政策，并针对农村低保启动过程中反映出来的问题进行业务培训，安排下一段工作。二是深入村组，调查摸底。从3月20日起，市局成立了4个工作组，分赴各镇（乡、办、区），对原有农村特困救助对象及拟新增纳入农村低保的农村贫困家庭的财产与收入状况、家庭成员劳动能力情况进行了入户调查，做到家庭成员、居住情况、收入情况、致贫原因、救助类别“五清楚”，并按一类对象（未享受五保的鳏寡孤独家庭）、二类对象（重残无劳动能力多子女家庭）、三类对象（因灾因病及其他原因丧劳家庭）进行分类登记，基本掌握了全市农村困难对象的基本情况，为制定实施方案、启动农村低保提供了第一手资料。三是征求意见，制定方案。根据上级主管部门和市委、市政府关于建立农村低保制度的有关精神，结合洪湖实际，我们初步拟定《洪湖市实施农村最低生活保障制度工作方案》，对保障原则、保障对象与标准、家庭收入核定办法、申请审批程序等进行了明确规定，此方案通过广泛地征求意见，报市政府第三次常委会议通过，洪湖市人民政府以洪政发〔2007〕17号文件发布实施。为确保启动农村低保规范操作，我们还印发了《洪湖市农村低保申请审批办法》。四是组织评议，搞好公示。根据工作方案，我们在前期调查摸底的基础上，印发《实施农村最低生活保障制度宣传资料》5000份，张贴到每一个村组，进一步宣传启动农村低保的有关政策；以镇为单位，组织村级开展民主评议，并为每一个村专门印制了《民主评议簿》；市局组织专班，深入村组，对公示情况进行了暗访和督查；镇、市两级实行集体审批，审批前后进行了三榜公示到自然村，确保农村低保公开、公平、公正。五是严格标准，控制规模。按照省厅要求，结合洪湖实际，我市启动农村低保保障线为720元，通过评议公示、乡镇审核、市局审批，确定我市6844户16118人纳入农村低保，人均月补助水平30元，其中一类占救助总人数的10%，月人均补助水平50元；二类占救助总人数的40%，月人均补助水平30元；三类占救助总人数的50%，月人均补助水平由原来的10元提高到20元；在确定对象时，考虑我市长江沿线乡镇因堤防建设和城市建设占地、失地困难农民较多及洪湖拆围上岸后老弱病残对象生活困难的情况，我们通过调查，将939户2024名失地困难农民纳入了农村低保。六是筹措资金，发证发放。按照救助人数和标准，我们筹措资金165万元（其中地方配套资金22.3万元）存入专户，于8月24日在滨湖办事处举行了农村低保首发仪式，市委书记幸敬华等四大家主要领导、全市20个镇（乡、办、场）民政干事与100多名农村低保代表参加发放仪式，至此，全市农村低保对象开始陆续领取低保资金和低保证，低保资金通过社会化发放的形式由银行直接发放到保障对象个人手中。七是规范操作，健全档案。启动农村低保，我们牢牢把握了三个原则：即起步就规范的原则；公开、公平、公正的原则；适当照顾失地农民的原则。我们十分注重每一个步骤都严格按规范操作，每一份档案都按要求建立，做到一户一档、一村一盒、一镇一柜，同时做好数据库的录入工作。由于市委、市政府重视，专班工作得力，通过艰苦、细致的工作，圆满地完成了农村低保的启动任务。
[FS:PAGE]为了进一步促进我市农村低保规范化、制度化、专业化的管理，我们在充分学习和借鉴的基础上，建立并实施了以下制度：一是分类管理重点保障制度；二是分级核查动态管理制度；三是民主评议公示通报制度；四是市、乡镇（管理区）二级档案管理制度。今年元旦、春节期间我们还对全市11015户城乡特困低保家庭及农村五保对象实行了“3个5”、“5个5”一次性物资救助慰问。
三、存在的问题
我们虽然在城乡低保工作上做了大量的工作，取得了一定的成绩，但我们也清醒地认识到，由于主观和客观上的原因，在工作中还存在一些不容忽视和急待解决的问题。
1、城乡低保金支出快速增长，地方配套资金面临较大压力。由于低保对象不断增加，低保金支出一年比一年增加，如2005年全市低保金支出1043万元，2006年支出1179.9万元，2007年支出1900万元，平均增幅为24%，而中央和省级按年人均补助标准为140，这样导致地方财政压力增加，资金缺口增大，同时也给我们的工作增加了难度。
2、低保对象的家庭收入难以准确核实。低保政策是对家庭月人均收入低于最低生活保障标准的人群实行差额补助，因此低保人员家庭收入的核实至关重要。虽然对计算家庭人均收入的政策不断完善，明确了一些可不计入收入或减免计入收入的项目，以鼓励人们如实申报，而事实上一些对象对隐性收入不如实反映，加上少数基层组织出具证明材料不实，致使在实际核实家庭收入时缺乏有效的措施和办法。
3、城镇低保对象管理日渐困难。随着城市改造拆迁和人员流动性增强，低保对象户的搬迁或投亲靠友，人户分离的现象越来越普遍，造成低保人员管理难度加大。
4、基层低保工作力量薄弱。由于基层低保管理工作量大而管理人员不“专”，经费不足，导致工作力量薄弱，政策和责任意识不强，不可避免造成一些低保管理措施不能很好地落实，存在着上访、赖保和极少数人情保、关系保。
5、农村低保政策与农村实际需求有差距。根据省厅稳妥起步、重在建制的原则，2007年农村低保主要是将原有的农村特困救助对象过渡转变为农村低保，因此，保障面不够高，还有一定数量的困难群众因地方配套资金不足未纳入农村低保。
四、下一阶段工作打算
按照我局年初制定低保工作总的目标“在06年被评为全省规范化管理A级单位的基础上，力争进入全省规范化管理AA级单位的行列”的要求，下一阶段我们主要做好以下工作。
1、继续开展城市低保基层管理机构“规范管理、优质服务”创建活动。以民政部提出的健全制度、规范操作、提高素质、改善条件、促进公开为目标，全面提高基层低保管理水平和服务质量，努力把基层低保管理服务机构建设成为民政部门为民解困的优质服务窗口。一是通过建立和完善基层低保服务机构，开展全市乡镇、办、管理区及社区低保管理服务机构的规范化管理创建评比活动，推动全市低保管理进一步规范化；二是加大分类施保和重点保障力度，进一步提高一类对象保障水平；三是通过加大动态管理力度，继续开展常规性的核查，积极推行限期保障制度，做好低保脱（续）保协议、民主评议，公示通报等动态管理制度，进一步严把入口关，畅通出口关，确保保障规模相对稳定下的应保尽保。
[FS:PAGE]2、进一步规范农村低保制度建设，尽力扩大保障规模，逐步提高人均补助水平。按省民政厅《关于继续推进农村最低生活保障制度建设的通知》（鄂民政发〔2008〕15号）和“省政府决定今年全省农村低保规模由110万人扩大到140万人”精神，为了落实“在6月30日前完成新增保障对象的调查核实和审批工作，确保新增对象从第3季度开始领取保障金”的工作要求，我局在此次农村低保扩面工作中将继续坚持分类救助、重点保障的原则。一是严格执行省、市规定的分类救助标准，准确确定保障对象及其救助类别；二是严格坚持重点保障的原则，切实将符合条件常年生活特别困难家庭全部纳入农村低保范围，坚持以户为单位全员享受，坚决纠正平均分配保障指标的作法，对已确定的农村低保户中还没有救助的人员，要在本次扩面时全部补齐。我局将对平均分配指标的乡镇一律不予审批；三是适当提高补助水平，根据省民政厅、省财政厅《关于进一步提高城乡低保补助水平妥善安排当前困难群众基本生活的通知》（鄂民政发〔2008〕8号）精神，将对现有农村低保对象人月均补助标准提高10元，根据劳动力丧失和家庭收入情况，重点提高一、二类对象补助水平，适当提高三类对象补助水平。2008年新增农村低保对象月人均补助水平应不低于30元。同时，积极争取中央、省级补助资金和市级配套资金，努力使农村低保补助水平稳中有升;进一步加强农村低保乡镇、村两级民主评议和公示工作，规范农村低保审核审批程序。
3、加强干部队伍素质和作风建设，推行对低保工作人员的培训和考核工作制度。充分把握政策关，严格工作程序，进一步提高低保工作透明度，力求低保工作公开、公平、公正，努力增加群众的满意度，把低保工作这一好事办好、实事办实。
五、几点建议
1、政府要加大对城乡低保配套资金的投入和落实力度。按上级有关规定，市级需配套城镇低保资金200万元，实际配套到位150万元；农村低保按扩面到2.1万人的基数，按每人每年40元配套计算，市级需配套资金84万元，已配套64万元。城乡低保地方配套缺口70万元。
2、加强乡镇、办、管理区和社区低保工作平台建设。主要是落实和建立乡镇、办、管理区低保管理服务机构，加强网络化建设，充实低保工作人员，按《省长办公会议纪要》要求，每个乡镇应配农村低保专干1名，在“以钱养事”中解决，全市应配齐农村低保人员。
3、切实落实城乡低保工作经费。按湖北省人民政府办公厅《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作通知》（鄂政办发[2003]31号）的规定“工作经费按本级低保资金支出总额的3%列入同级财政预算”，我市应列入财政预算57万元，到2008年只安排6万元，还须解决51万元工作经费。